F. Leblond
Président |
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Une occasion exceptionnelle
L’occasion est exceptionnelle à trois égards :
. Le Parlement vient de faire un pas décisif dans le sens
d’un meilleur contrôle de l’administration.
. Les administrations centrales éprouvent, de façon
pressante, le besoin de redresser leur image.
. Les services déconcentrés de l’Etat veulent assumer
leur rôle dans une France qui franchit un nouveau pas dans
la décentralisation.
Ces trois éléments interviennent simultanément,
ce qui constitue une chance. C’est de leur conjugaison que naîtra
l’administration moderne que chacun appelle de ses vœux. Bien
conduits, les changements qui sont en train d’intervenir constitueront
un soutien à l’économie de notre pays, soutien que
les membres de la COFHUAT, tous concernés par l’acte de bâtir,
appellent de leurs vœux.
Les Parlements ont toujours eu pour rôle premier de veiller
à ce que les services de l’Etat gèrent de façon
économe les deniers publics. L’Ordonnance de 1959 portant
Loi Organique relative aux Lois de Finances s’est inscrite dans
cette perspective mais elle est intervenue, de plus, dans un contexte
particulier. Elle avait aussi pour objet d’accompagner la Constitution
de 1958 dans sa volonté de lutter contre les débordements
du Parlement de la Quatrième République en matière
de dépense et de fiscalité. Vis-à-vis de l’administration,
elle n’avait pas de crainte, considérant que les contrôles
qui s’exercent sur elle étaient satisfaisants. Quarante-cinq
ans sont passés depuis et les sujets d’interrogations sur
le fonctionnement des services de l’Etat sont devenus un des problèmes
majeurs de notre démocratie. Le coût de l’action publique
n’a cessé de s’alourdir jusqu’à peser de façon excessive
sur l’économie nationale. La distinction que faisait l’Ordonnance
entre services votés et dépenses nouvelles, l’organisation
des dépenses en d’innombrables chapitres, la journée
complémentaire, ne permettent pas au Parlement de prendre
une connaissance claire des moyens et des résultats de l’action
administrative et de soutenir ou de proposer les économies
qui pourraient être faites. Depuis quelques années
et notamment depuis le développement des institutions européennes,
des comparaisons peuvent se faire des pratiques de chaque pays membre.
Les changements qui interviennent, à cet égard, dans
plusieurs d’entre eux, ont créé au sein de notre Parlement,
un consensus sur la nécessité de réformer l’Ordonnance.
L’initiative majeure est revenue aux deux assemblées : l’Assemblée
Nationale avec Laurent Fabius et Didier Migaud, le Sénat
avec Alain Lambert, devenu, par la suite, Ministre du Budget chargé
d’appliquer la réforme qu’il avait appelée de ses
voeux. Le nouveau texte dont la préparation a fait l’objet
de travaux minutieux et consensuels, constitue une réforme
d’ensemble permettant aux deux assemblées de suivre en permanence
l’action d’une administration obligée de raisonner par objectifs,
un peu à l’image de ce qui se passe dans les entreprises.
L’article 7 précise que les administrations devront inscrire
leurs demandes d’autorisation de crédits dans le cadre de
quelques grandes missions, elles mêmes divisées en
programmes de manière à assurer la lisibilité
qu’est en droit d’attendre le Parlement.
Lorsque Alain Lambert prit ses fonctions aux côtés
de Francis Mer, il avait une bonne connaissance du Ministère.
Ses fonctions de Président de la Commission de Finances du
Sénat l’avaient mis en contact avec toutes les grandes directions
de Bercy, la rédaction de l’Ordonnance avait été
faite en étroite relation avec elles, même si celles-ci
n’étaient pas aussi ouvertes que le Parlement, au changement.
Dès son arrivée, le nouveau Ministre a donné
une impulsion majeure en créant une direction de la Réforme
Budgétaire à côté de la direction de
Budget, avec un personnel provenant d’horizons très variés,
en donnant des directives nouvelles à la Direction de la
Comptabilité Publique sans laquelle il n’est pas possible
d’obtenir des changements en profondeur de l’action au quotidien
de toute l’administration française et non pas seulement du Ministère
des Finances. Le résultat, comme on le verra dans ce numéro
de la revue, est prometteur.
Le deuxième élément favorable à la réforme
provient du désir des fonctionnaires eux-mêmes. Ceux-ci
souffrent plus qu’on ne croit, des critiques dont ils sont l’objet.
Ils sont de plus en plus nombreux à soutenir des changements
importants dans le mode de fonctionnement de leurs services. Beaucoup
sont prêts à se remettre en cause, à innover
dans les techniques, à contribuer à un allègement
des structures s’ils reçoivent, à cet égard, des instructions
claires. Ils sont favorables au développement de l’administration
électronique mais voient bien qu’elle est freinée
par les querelles de bornage entre services, l’Ordonnance est une
occasion de remise en cause de ces rigidités. De même,
à côté des procédures de marchés
et de délégations de services publics, il y a place
pour des procédures originales de partenariat public privé,
l’Ordonnance facilitera leur mise en place par les décloisonnements
qu’elle génère et l’attention qu’elle porte à
la réforme de la comptabilité publique. Les simplifications
de droit, si attendues, seront aussi facilitées par ce texte
car elles sont, aujourd’hui, freinées par les cloisonnements
dépassés. La Direction de la Réforme Budgétaire
engage avec certaines administrations, des expériences. Nous
les relaterons dans ce numéro. L’ensemble de ceux qui en
sont responsables et que nous avons rencontrés manifestent
un enthousiasme exceptionnel, ce qui prouve le bien-fondé
de ce qui vient d’être dit. L’ordonnance provoque une onde
de choc qui ne se serait jamais produite spontanément.
Le troisième élément est constitué par
la volonté conjointe de la Direction Générale
de l’Administration du Ministère de l’Intérieur et
de la Direction de la Comptabilité Publique du Ministère
des Finances de diffuser la réforme sur l’ensemble du territoire
en facilitant les liaisons entre les services sous l’autorité
des Préfets. Ceux-ci doivent inscrire certaines de leurs
actions dans des programmes territoriaux de l’Etat et reçoivent
le moyen de les exécuter, notamment à l’aide de nouvelles
dispositions comptables que les trésoriers payeurs généraux
ont la mission de faciliter. Sur le terrain, la crainte existait,
en effet, que l’Ordonnance constitue un frein au progrès
qui s’est produit, au cours des dernières années,
de l’interdisciplinarité autour du Préfet, chaque
administration centrale pouvant être tentée de favoriser
une nouvelle verticalité par programme. Il a fallu de nombreux
contacts entre les deux ministères, avec une implication
personnelle du Ministre du Budget, pour limiter cette dérive.
Ce numéro rendra compte de cet effort et apportera le témoignage
d’un Préfet de Région. Les grands dossiers qui ont
un contenu territorial pourront être, mieux qu’aujourd’hui,
abordés avec un raisonnement par objectif et non par procédure.
On le voit, ce numéro peut bien avoir pour titre : "En
route pour l’Etat moderne"! Certes, ce sera long. Un très
grand effort de volonté et de formation des agents est nécessaire,
mais, le Parlement, par les questions qu’il sera désormais
en mesure de poser aux administrations, sera un puissant levier
de changement.
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